«Наш головний щит – публічність». Ганна Бондар про підготовку Містобудівного кодексу. Ексклюзив
Україні дуже потрібен Містобудівний кодекс. І його не вистачає нам ще з 1991 року. Відрадно, що нарешті узялися за цю важливу справу. У Києві упродовж двох місяців тривають засідання Робочої групи з розробки Містобудівного кодексу, яку очолює народна депутатка, Заслужений архітектор України Ганна Бондар. З Ганною В’ячеславівною розмовляє головний редактор «Українського репортера» Леонід Фросевич.
– Яким же чином, пані Ганно, закрутилося колесо підготовки цього стратегічного документа?
– Все почалося з того, що 21 лютого 2023 року, під час засідання Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк (а вона очолює комітет) запропонувала доручити підкомітету з питань містобудування розробку містобудівного Кодексу. І визначити відповідальною за це Ганну Бондар, тобто мене. Отож я і почала готувати бачення того, що ж таке Кодекс, як його розробляти, розуміючи, що одна людина його не напише, зрештою і сам Комітет цього не зробить. 15 березня ми же запропонували Комітету орієнтовний план дій на два роки з основними етапами, а також проєкт рішення про створення Робочої групи, призначення керівника, заступників (це 5 голів профільних підкомітетів). Того ж дня було прийнято таке рішення.
-Хто увійшов до складу Робочої групи?
-Розповім, за яким принципом спочатку формувалася Робоча група. Ми розуміли, що головною проблемою, яка є в законодавстві про містобудування – це правові відносини між сторонами містобудівного процесу. Тобто, є протести, є відчуття несправедливості у фахівців і – постійна «штовханина» між міською владою і забудовниками, державними інституціями. Тому ми вирішили запросити усі сторони, направивши запрошення до асоціацій, спілок, гільдій, тобто фахових інституцій, які представляють найбільшу кількість фахівців своєї професії. Це і міські планувальники, і архітектори, й інженери-проектувальники, і геодезисти, і географи, і геологи, і економісти, і археологи, і пам’яткоохоронці, інші фахівці. Тобто усіх, хто працює у цій сфері, ми запросили до Робочої групи, а ще – чотири асоціації органів місцевого самоврядування, всі міністерства і відомства, які дотичні до сфери містобудування. І звісно, громадські організації, які опікуються проблемами міського урбанізму. Окрім цього, ще й розмістили у Фейсбуці інформацію про це. Нам одразу ж написали користувачі соцмереж, щоб ми запросили ще певну кількість фахівців, назвавши прізвища. В деяких організаціях навіть відбулися вибори представників до складу Робочої групи. Отож сьогодні у нас представлено 72 інституції (189 членів Робочої групи).
-Можна зробити висновок, що вона збалансована і має у складі посланців багатьох професій.
– Так. Кожна організація направила різну кількість людей: дехто делегував двох осіб, а дехто – 15. Але ми нікому не відмовили в участі. Тому що розуміємо: із цих 189 людей зазвичай повноцінно працюватимуть не всі. Так здебільшого буває. А те, що робота розрахована на два роки, то в усіх них є можливість долучитися до цієї справи. У принципі, наша ідея полягає у створенні певного нового колективного знання, тобто намагаємося не допустити традиційної ситуації – «я так вважаю, а ви усі неправі». Формат нашої роботи передбачає формування спільного, і вже з того спільного відбувається формування нового знання.
-А чим викликана несподівана пропозиція розширити склад Робочої групи, яка раптом пролунала від керівниці парламентського Комітету Олени Шуляк?
– На адресу Комітету надходять листи з проханнями-пропозиціями включити до складу Робочої групи експертів. Але ж 26 квітня склад Робочої групи було затверджено. З моєї точки зору, якщо фахова спільнота представлена в Робочій групі, то я поки що не бачу сенсу розширювати її. Бо вона й так дуже велика. Хочу наголосити: всі фахівці містобудування, які подали заявку, що вони хочуть приєднатисядо складу Робочої групи, одразу ж були долучені як експерти. Просто вони не мають формального статусу. І в принципі у нас двері відчинено – долучилися 30 чи 35 незалежних експертів. Це дуже добре.
– Вже відбулося дев’ять засідань Робочої групи. Які враження?
– В цілому гарні. Перше засідання ми провели у форматі нетворкінгу (знайомство), яке показало, що люди скучили за живим спілкуванням, дискусіями. Адже був карантин, потім – війна… Страшні події, люди дуже мало збираються разом. Зазвичай, якщо збираються до гурту якісь фахівці, то це відбувається у їхньому колі. Архітектори, інженери, будівельники… А ми зібрали усіх разом. І це дуже добре. Люди говорили, що навіть не очікували такого класного спілкування між представниками різних професій. Наприклад, я за фахом архітектор. І я розумію, що на будівництві є постійний робочий конфлікт, він – природній. І у цьому нічого страшного. Ось архітектор пропонує «Виконуємо роботу більш якісно, більш красиво – естетика має бути». А інженер йому каже: «Не витримає твоя конструкція… Давай, корегуй!» Звісно, його турбує міцність конструкції, щоб не впала. А виконробу що важливо? Швидкість, швидкість обертання грошей. І піти на наступний об’єкт. А замовник хоче дешевше. Отож ці професії завжди стикаються одна з одною в ситуації, яку назвемо – «штовхання ліктями».
-А тут ще й громадськості щось не подобається.
-Так. А ще ж і дозволів не дають. Але наше перше засідання Робочої групи показало, що у представників різних професій не було конфлікту. Вони зрозуміли, що можуть не «штовхатися ліктями», бути поруч, не сваритися. І це дуже позитивно. У першому блоці засідань відбулося чотири заходи, ми назвали його філософським, або ідеологічним, або блоком збирання вихідних даних для концепції Кодексу. Ці блоки є тематичними.
Люди відчули, наскільки складно зі свого робочого місця трохи піднятися над собою. Це дуже важливий етап усвідомлення того, що твої проблеми, які стосуються твого фаху, твоєї спеціальності, твоєї сторони містобудівного процесу, ми їх не можемо вирішити на тому рівні, на якому ти їх бачиш. Вони вирішуються на рівні трохи вищому. Тобто треба піднятися над собою. Вважаю, що воно відбулося.
Мій батько, архітектор, казав: найскладніша робота – думати. І я його розумію. Ось під час засідань Робочої групи, можливо, у декого зринали в думках запитання:«Я – землевпорядник (або геодезист, або архітектор), приїхав з будівництва, а тут розмова про цінності. До чого тут Містобудівний кодекс?» Поясню. Наприклад, у першій частині дискусій у нас були теми про те, куди ми йдемо… Розмова була присвячена урбанізації України, тобто, що відбувається з нашою територією, що відбулося до війни, які були тенденції, що у нас з містами, селищами. Зрештою, що у нас з демократією – до війни і який прогноз після перемоги, тобто для кого ми будуємо (а це також важливо розуміти, тому що у нас, наприклад, більшість генпланів розраховано на збільшення населення, хоча Україна вимирає 30 років і після війни ця негативна тенденція, на жаль, буде посилюватися). Тому все це маємо враховувати у нашій роботі. У нас також була розмова про масштаб руйнації – йшлося про оцінку світового банку, якого типу є руйнація, скільки грошей потрібно країні… І такий стратегічний форсайт України під час засідання Робочої групи нам представляв народний депутат Олексій Жмеренецький. Присутні почули про чотири сценарії розвитку, про вплив геополітики, воєнної ситуації. Один прогноз є дуже песимістичним, а інший – дуже позитивним. І між ними ще два «середніх».
Під час засідань Робочої групи ми говорили і про цінності, і про ідентичність, поступово переходячи до юридичних питань, що означаєКодекс, кодифікація законодавства, до якої галузі права віднесемо містобудівний Кодекс. Отож з’ясовували це (у нашій групі є адвокати, суддя. Але переважна більшість – фахівці у сфері містобудування). Я переживала, що людям буде складно розбиратися з цим. Але все було добре, присутні ділилися потім позитивними відгуками, гарними враженнями. Серед тематики засідань були і питання міжнародних та європейських вимог до українського містобудівного законодавства. Чому обрали ці перші названі мною чотири теми?
Тому що серед завдань Кодексу –підвищення будівельної культури, йдеться про правові відносини, тобто не технічне регулювання, не нові технології, а саме правові відносини, як частина будівельної культури.
Назву основні завдання Кодексу: перше – безпосередньо систематизація законодавства, тому що Кодекс цим і займається (цьому було присвячено захід про кодифікацію). Друге: пошук балансу інтересів між суб’єктами містобудування, і це – питання ідентичності культури, питання наших цінностей. Оскільки Україна йде в Європу, і для того, щоб не переписувати Кодекс нам потрібно вже закладати у нього якісь європейські вимоги. Що це за вимоги? Ми також обговорювали це питання. І останнє завдання Кодексу – полегшення проектів відбудови. У цьому аспекті говорили про урбанізацію, демографію, руйнацію і форсайт. Тобто зараз маємо матеріали для того, щоб виписати першу главу – Концепцію Містобудівного кодексу, яка, думаю, буде називатися – Передумови кодифікації.
– Чому саме сьогодні настала необхідність підготувати Кодекс? Адже були й раніше спроби зробити це?
-Були. До речі, у нас на одному із засідань був Юрій Миколайович Палеха з науково-дослідного інституту проектування міст „ДІПРОМІСТО“. Він нагадав, що раніше вперше кодекс було доручено розробити проектному інституту. Фахівці підготували проект документа за три роки – з 2007 по 2010 роки. І у 2010-му його було прийнято парламентом у першому читанні. Потім було створено робочу групу при Верховній Раді, її очолював народний депутат Юрій Сербін, і вони ще там працювали з цим кодексом у даній групі. Але, як то кажуть, щось пішло не так, і в 2011 році замість цього документу прийняли Закон про регулювання містобудівної діяльності. За яким ми сьогодні й живемо (з його більш ніж півсотнею правок). Ми запитали у пана Юрія, а чому ж кодекс тоді не прийняли. Він каже: на перешкоді було лобі окремих груп.
– А чи не логічно сьогодні узяти за основу окремі положення?
-Ви знаєте, його треба дослідити обов’язково, дуже ретельно. Єдиний момент – у 2007 році були зовсім інші умови: це і питання громад, і містобудівної документації для громад… Воно там не відображено. Але ми зробили велику бібліотеку в електронному вигляді, де є матеріали у вільному доступі, тобто не порушуємо авторських прав. У Фейсбуку, на нашій сторінці є посилання, де можна знайти у цю бібліотеку. Є і проєкт кодексу 2010 року, і всі розробки, які були протягом останніх восьми років, зокрема Концепція публічного управління сферою містобудівної діяльності, багато інших потужних розробок, які були підготовлені або ж не прийняті, або ж до кінця не проведені процедурно. У бібліотеці є багато книжок і досліджень на наші теми. Тому усе це будемо використовувати, отож не в чистому полі працюємо, це очевидно. До речі, у цій бібліотеці є усі матеріали усіх засідань Робочої групи, вони також у вільному доступі. І опитування є. Теж цікаво. З опитувань маємо розуміти: якщо, наприклад, ставимо питання і бачимо, що переважна більшість людей відповідає в одному напрямку, то стає очевидним – можемо це покладати в основу певної гіпотези. Якщо бачимо, що думки полярні, то це потребує більшого дослідження, можливо, проблема не в цьому, а в іншому. І тоді є потреба в обговоренні, а після цього дійдемо однієї думки.
У чому причина кодифікації? Цікава тема: з одного боку, є наука, яка чітко говорить, що кодифікація може відбутися, якщо є передумови. Це потреба у правовій визначеності в суспільстві, тобто є правова невизначеність, і суспільство вимагає правової визначеності – мають хотіти «низи». І друга передумова: потрібна політична воля. І мають дуже наполягати «верхи». Без цього кодифікація не відбувається. Формально у нас є рішення парламентського комітету. Він вирішив, що треба кодифікувати містобудівне законодавство.
Уявіть собі: дискусія про те, що треба кодифікувати містобудівне законодавство триває 30 років.
І у нас знову ж, в електронній бібліотеці, в розділі «кодифікація» є багато юридичних статей, у яких фахові правники розмірковують над тим, чи потрібен нам Містобудівний кодекс. І це триває вже 30 років. Що ми бачимо з того засідання про кодифікацію і що люди відзначали? Загалом наша сфера регулюється приблизно 23-ма законами. Це те, що я нарахувала, а можливо навіть і більше. Плюс – неймовірна кількість постанов, наказів Мінрегіону, підзаконних актів, велика кількість «дебеенів». Ми розуміємо, що це великий масив нормативно-правових актів. Всі вони написані в різний час, різними людьми, в різні періоди Незалежності, мають різну ідеологію. І окрім неточностей, прогалин, класичних вад розвиненого законодавства насправді вони іноді протирічать собі щодо підходу до єдиного збалансованого організму під словом «місто». Діючий закон потребує якоїсь концепції, бо це просто набір різних ідей, які були втиснуті туди, починаючи з 2011 року. Здається там 65 змін.
Ще є такий термін як законодавча інфляція, це особливий етап розвитку законодавства у певній сфері, наприклад у містобудуванні. Це коли у закон вносять зміни на зміни. І на якомусь етапі ці зміни стають вже досить складними, втрачається ця стрункість закону, він стає схожим на інструкцію. Виходить дуже складна конструкція. Фахівці розуміють, що це неможливо прочитати, починають скаржитися, а уряд і парламент продовжують вносити зміни на зміни – це такий сніговий вал. І в якийсь момент система заходить у глухий кут. Після чого відбувається або кодифікація, або формування нових основ законодавства. І воно повертається до стрункого, чіткого закону.
До чого веду? Я побачила, що наш основний Закон про регулювання містобудівної діяльності має ознаки законодавчої інфляції. Тому ми підходимо або підійшли до глухого кута.
-Знаю, що назва Кодексу досі обговорюється, дискутується. А яка ваша думка, Ганно В’ячеславівно?
-Так, назва дискутується. З одного боку, є рішення парламентського Комітету зайнятися розробкою Кодексу. З іншого, є багато різних думок з цього приводу, і я розумію, що ми Кодекс назвемо після того, як буде виписано Концепцію. Тому, що дискутується термін «містобудування», а також питання, чи охоплює він території, які не є в населених пунктах, але забудовані, і взагалі цей термін вважається калькою з російської – «градостроітєльство», і треба його позбутися, тому що у світі такого немає. Пропонуються дуже різні назви: Архітектурний, Урбаністичний, Кодекс просторового розвитку. Дуже потужно представлена думка, що це має бути Будівельний кодекс на кшталт кодексу в Німеччині, тобто назва має походити з галузі народного господарства. Отож дискутуємо, збираємо думки, є перелік цих назв. Думаю, дійдемо до назви після того, як напишемо Концепцію.
– На одному із засідань Робочої групи я звернув увагу на ключові думки учасників, що, на їхню думку, має бути в центрі Кодексу: часто говорили, що саме людина має бути в центрі.
-Так, це наш ключовий меседж, ми насправді його не нав’язували, ми це обговорювали в рамках Робочої групи. І люди самі дійшли згоди, що серед п’ятьох головних суб’єктів містобудування, як, наприклад, мешканці, фахівці, будівельний ринок, міська і державна влада, в центрі уваги має постати мешканець. Тобто дії всіх гілок мають бути націлені на підвищення комфорту проживання у місті. Місто – спільний організм, це треба одразу усвідомити. З цього виходити.
-Головною має бути людина, її безпечне та комфортне проживання.
-Саме так. Дуже часто і фахівці, і представники будівельної галузі, і органи самоврядування, іноді навіть міністри мають якусь ідею – і вона, швидше, про гординю: я пам’ятник собі cпорудив… Або живуть ідеєю: я збудую найвищий хмарочос, або ось тут я поставлю якийсь пам’ятник… комусь. Але вони забувають, що це не їхня земельна ділянка, це є міський простір, і кожен мешканець міста вважає місто своїм. І тут виникає конфлікт приватного й публічного, який є в усіх містах світу, це не унікальне явище для України. Отож маємо постійно балансувати, шоб, з одного боку, дати свободу волевиявлення тим, хто має на це право – землевласник, архітектор, орган місцевого самоврядування, а з іншого – щоб приватне право не суперечило публічному. Ось такі механізми регулювання маємо знайти. Баланс!
– Мені ще сподобалася теза одного з учасників дискусії: жити в цивілізованому архітектурному просторі.
-Думаю, що Кодекс має сконцентруватися на правових відносинах, тобто не може бути підручником з планування архітектурних ансамблів. Але в декларативній частині обов’язково пропишемо такі речі, як мораль і прагнення, які спонукатимуть людей робити краще.
-Отже Кодекс має встановити правила гри.
– Саме так, це його основне завдання.
– Знаю, що і про баланс інтересів говорили, і про прозорість, і про справедливість.
– Звісно.
-А як вам пропозиція, що громадські організації повинні мати право вето?
-Яка суть цієї пропозиції? Мати вплив на рішення. Термін «вето» тут не є доречним, бо це стосується лише інституції Президента. Але інструмент впливу має бути обов’язково.
– Представник Асоціації міст дуже аргументовано виступив на цю тему.
-Так. Принцип: нічого без нас для нас (про права громадськості ми якраз і говорили на одній із чергових зустрічей). Якщо подивитися на законодавство інших країн, то у нас ніби є те, що і в них, наприклад, усе дуже схоже щодо планування територій. Тобто є містобудівна документація, вона проходить певне фахове обговорення, громадське обговорення і виноситься на сесію міської ради через комісію, приймається. Але відмінність в тому, що коли в Німеччині приймається детальний план територій, то люди виходять на вулиці і святкують. У нас люди стоять під Київрадою, скандуючи: не приймайте цей документ. Мені здається, важливою тезою є те, що громадськість поки що не є суб’єктною. Ось я, наприклад, досліджувала адмінкодекс міста Нью-Йорк, як там працює все. А там громадськість – суб’єктна. Що це означає? Ось є конкретний район, є рада району. Якщо якийсь забудовник – власник земельної ділянки – хоче збудувати собі на території району якийсь об’єкт, то він не проходить громадські слухання, а планує в рамках діючих правил. Має внести зміни в зонінг. І тоді міська планувальна комісія зобов’язана направити інформацію до районної ради, а також у ті квартали, які «зачеплені», яких це стосується. І є рада кварталу, як наш ОСН (планувальна комісія знає куди направляти документи), де проводять свої обговорення, слухання; рада району дивиться, які ще квартали не «зачеплено», тобто є певна суб’єктність. Потім ці представники йдуть на планувальну комісію і доносять думку громади. Вони мають право виступу, там все регламентовано. Ось цієї суб’єктності не вистачає. Мені здається, ми можемо це виправити.
-Під час обговорення на Робочій групі прозвучала думка, що цей Кодекс має бути легко прочитаним усіма.
-Це наша мрія. Про це всі говорять і, до речі, говорять, починаючи з 16-го століття. У 16-му, 17-му, 18-му століттях, в епоху просвітництва відомі мислителі говорили, що треба написати такий кодекс, який би врегулював усі права й обов’язки, а також і мораль людства. Він має бути невеликим, у двох томах, написаний простою мовою. Це надскладне завдання. Юристи говорять, що це майже недосяжно, тому що основна робота кодексу це – «працювати» у судах. Тобто він має бути написаний не для простої людини, а для суддів та адвокатів. З іншого боку, є великий запит на просту і зрозумілу мову.
– Дехто з учасників обговорення висловлював думки про соціальне перемир’я. І що така ідея має бути в Кодексі. Щоб суспільство відчуло, що закладено принципи чесності, прозорості…
-Так, в цілому кодекси цим і відрізняються, вони не схожі на радикальні реформи – вони якраз вбирають в себе певний консенсус або компроміс, інших варіантів, що кодекс буде прийнято – нема, в іншому разі він буде розпорошений правками. Мені здається, що маємо «покласти» в Кодекс здоровий і професійний глузд. Більшість законів, які приймалися у нашій сфері, приймалися юристами, які ніколи не були на будівництві. Ніколи не відвідували громадські слухання, містобудівну раду. І ці документи штучні. Не відрізняються професійним глуздом.
Чому ми включили до Робочої групи фахівців? Вони мають професійний і здоровий глузд. Бо є професія, яка склалася протягом декількох тисяч років. Вона має такі-то функції. І вона так-то перетинається з іншими, співпрацює… Вони між собою домовляться, це не складно. І все це має бути про здоровий глузд, про цінності українців. Тому що суспільство змінюється, ми бачимо, особливо під час війни.
Ми розуміємо, що написати Кодекс так як було, це не варіант, він не буде сприйнятий людьми, здоровим глуздом. Ми про цінності тому й говорили, і про цю шкалу моралі, чого хочуть українці – мораль обов’язків: роби ось так, а якщо не так, то будеш покараний, це класична модель будь-якого закону: гіпотеза, диспозиція, санкція. Але ця мораль обов’язку не передбачає розвитку. Тобто вона цементує існуючі положення – і все. Європейський союз показує, як спільнота держав, мораль прагнення, коли тебе спонукають зробити щось краще, і спонукають економічними важелями. Це дуже цікаво: тобі не вигідно робити погано. Не хочеш робити – не роби, просто тобі не дадуть грошей. Ось і все. Але це дає людині велику свободу, можливість піднятися над собою. Тому ми постійно говоримо про цінності, мораль. І на цій шкалі можна буде відмічати певні засоби регулювання. Це буде наочно, зрозуміло, люди зможуть це обговорити.
– Важливо, що ця робота триває, і на позитиві.
– Наш головний щит – публічність. У нас є дорожня карта і ми з цього курсу не плануємо сходити.
-Дякую за розмову.
